Servicios esenciales e invisibles

Desde la irrupción de la pandemia mas reciente, la mayor parte de las políticas adoptadas tendieron a garantizar la continuidad de los “servicios esenciales”. Nos proponemos repasar las primeras definiciones jurídicas del concepto de “esencial” y a pensar cual es el lugar que corresponde a los trabajos de cuidados no remunerados.

Por Mercedes Velázquez


Desde la irrupción de la pandemia mas reciente, la mayor parte de las políticas adoptadas tendieron a garantizar la continuidad de los “servicios esenciales”. Nos proponemos repasar las primeras definiciones jurídicas del concepto de “esencial” y a pensar cual es el lugar que corresponde a los trabajos de cuidados no remunerados.

I. Introducción

La pandemia ocasionada por el virus COVID- 19 impulsó enormes cambios tanto para la sociedad, como para los gobiernos, quienes debieron implementar políticas publicas destinadas a garantizar el acceso a servicios esenciales. 

Antes de avanzar, resulta imprescindible destacar que estas necesidades a las que hago referencia en este trabajo como “esenciales” no ignoran las carencias conocidas con anterioridad a esta década amargamente inaugurada, las carencias de lo mínimo imprescindible y que castigan históricamente a sectores en todo el planeta. 

Para contextualizar apropiadamente conviene recordar que la pandemia que transitamos tuvo formal nacimiento con la vigencia del Decreto N.º 260 de 2020[1]. Lo dispuesto por este decreto dio origen al dictado de numerosas normas que, por su amplitud temática, no resulta posible abordar en esta sección, pero pueden consultarse aquí[2].

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II. Servicios esenciales.  Su alcance

Se viene procurando delimitar lo esencial desde hace mucho tiempo.  Por ejemplo, iniciando por el plano internacional, resulta pertinente mencionar a los “Objetivos de Desarrollo del Milenio” acordados por los Estados Miembros de las Organización para las Naciones Unidas -ONU-, reformulados luego en 18 “Objetivos del Desarrollo Sustentable” -ODS-, que conllevan la determinación 169 metas abarcativas de todas las dimensiones del desarrollo sostenible: la económica, la ambiental y la social.  

En el marco de cumplimiento de la Agenda de los ODS, el Estado argentino lleva adelante un trabajo de adaptación, implementación y seguimiento de dichos Objetivos y metas”.[3]  

Haciendo foco en el ámbito normativo de nuestro país, el concepto de servicio esencial se plasmó formalmente como tal en el derecho laboral, procurando limitar los efectos de las medidas de fuerza.  Así, el Decreto Nº 2184 de 1990, abrogado por Ley 25.250 y ratificado por Ley 25.877, consideraba servicios esenciales a los servicios sanitarios y hospitalarios, la producción y distribución de agua potable, energía eléctrica y gas y el control del tráfico aéreo[4].  En el año 2000 se dictó el Decreto N.º 843[5] que unificó y amplió la interpretación de “servicio esencial” en sentido estricto, a los servicios sanitarios, producción y distribución de agua potable y energía eléctrica; los servicios telefónicos y el control de tráfico aéreo.  Las dos normas citadas facultan a la autoridad de aplicación a calificar como servicio esencial una actividad no incluida en la enumeración precedente, cuando las circunstancias así lo justifiquen.  El elemento común de estas normas es la protección del mantenimiento de las condiciones normales o de existencia de la población

Sin embargo, citando a Darcy “la calificación de esencial no depende sólo de las características propias o intrínsecas de un determinado servicio sino también (y muchas veces) de las circunstancias y valoraciones sociales de cada momento.

Así, algunos servicios públicos comenzaron por ser considerados no esenciales y sin embargo luego adquirieron el rango de esenciales, como ocurrió, por ejemplo, con el transporte o las comunicaciones”[6] y, mas recientemente con las TIC.

Precisamente en el campo de las comunicaciones resulta indiscutido que las TIC tienen un lugar protagónico en la vida contemporánea, tanto como medio para comunicarse, como espacio para informarse e intercambiar opiniones.  

En el marco del aislamiento motivado por la pandemia COVID-19, su función, además, adquiere relevancia por su carácter de  herramienta para realizar otro tipo de actividades y ejercer todo tipo de derechos, como, por ejemplo,  acceder a educación, trabajar, adquirir bienes y servicios, acceder a prestaciones de e-salud, etc.. Y son estas características las que recoge el Decreto Nº 690 de 2020, al asignar carácter de servicio esencial a los servicios TIC, al tiempo que establece una serie de disposiciones que fortalecen la garantía de acceso a las comunicaciones[7]. 

Precisamente la propia norma destaca “Que las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC) representan no sólo un portal de acceso al conocimiento, a la educación, a la información y al entretenimiento, sino que constituyen además un punto de referencia y un pilar fundamental para la construcción del desarrollo económico y social”

III. El sostén de lo esencial

El contexto de aislamiento obligó a los ciudadanos a procurarse gran parte de lo necesario a través de medios remotos. 

Sin embargo, tanto la conexiones socio afectivas a distancia, como el alejamiento físico de los entornos familiares habituales favorecieron la aparición de nuevos conflictos o que se potenciaran los efectos de los existentes.  Por ejemplo, y solo por mencionar algunas cuestiones, recrudeció la violencia familiar, se aprecian nuevas afecciones en la salud de las personas aisladas, un amplio sector padece dificultades para conciliar el trabajo remunerado con el no remunerado, se ampliaron los obstáculos para atender cuestiones de salud preexistentes, entre tantos otros efectos.

Circunscribiéndonos específicamente al ámbito intra-hogareno, propongo detener la atención en el trabajo no remunerado considerando que éste es condición primaria para que la sociedad pueda realizar las actividades cotidianas y que componen elmantenimiento de las condiciones normales o de existencia de la población, servicio esencial por excelencia.

Conviene precisar que los cuidados no remunerados abarcan dos tipos de actividades superpuestas: las actividades de cuidado directo, personal y relacional, como dar de comer a un bebé o cuidar de un familiar enfermo, y las actividades de cuidado indirecto, como cocinar, lavar ropa o limpiar.

“El trabajo de cuidados no remunerados realiza una contribución importante a las economías de los países, así como al bienestar individual y de la sociedad. Las cuidadoras y cuidadores no remunerados satisfacen la gran mayoría de las necesidades de cuidado en todo el mundo”[8].  La OIT indica que las estimaciones basadas en datos de encuestas sobre uso del tiempo llevadas a cabo en 64 países muestran que cada día hay a 2000 millones de personas trabajando ocho horas por día sin recibir una remuneración a cambio.  En todo el mundo, la mayoría de las personas a cargo de ellos son mujeres y niñas. 

Estas tareas que mencionamos recientemente se ven sobrecargadas en los hogares monomarentales/monoparentales con niñas, niños y adolescentes (NNyA),  en los que las mujeres tienen que enfrentar las tareas domésticas y de cuidados, al mismo tiempo que realizan sus trabajos remunerados[9].   Por otra parte, durante la pandemia la intensidad del trabajo no remunerado se incrementó sustancialmente debido al mayor tiempo que la familia permanece en el hogar y al cierre o acceso limitado a los recursos que alivian esta labor tales como guarderías, escuelas, colaboración de familiares que pudieran contribuir con el esparcimiento o cuidados de NNyA, etc.  

En el caso de las personas que desempeñan trabajos definidos como esenciales (personal de salud, de seguridad, de educación, etc.[10]), cumplir con los trabajos de cuidado no remunerado y cumplir con su trabajo remunerado, se convirtió en una exigencia descomunal. 

Por otra parte, es importante no perder de vista que la participación y continuidad en el mercado laboral de estas personas, vuelvo a reiterar – en su mayoría mujeres-, depende sustancialmente del acceso al sistema publico de cuidados para su grupo familiar (sistema educativo, guarderías, colonia de vacaciones, cuidados especiales, etc.) y que ese pleno acceso no logró resolverse aun. 

Teniendo en cuenta este escenario, y con independencia del reconocimiento formal[11] del valor del trabajo de cuidado no remunerado en Argentina, seguimos afirmando que la crianza de NNyA y el sostenimiento del funcionamiento del hogar continua siendo un esfuerzo “invisible” en nuestra cultura

El Estado dedicó numerosos recursos para contribuir con quienes están a cargo de los trabajos de cuidados no remunerados, en especial en sectores mas vulnerables, medidas que se materializaron en asignación de fondos con el fin de garantizar conectividad en barrios populares[12],  provisión de equipamiento o de créditos para adquirirlo (en especial para jubilados)[13], prestación básica universal[14], etc..  A la fecha de publicación del presente, incuso,  se ha conocido el anuncio referido al  inminente lanzamiento del “Programa Integral de Reconocimiento de Períodos de Servicio por Tareas de Cuidado”[15].

Paliativos de este tipo – directos e indirectos- también se han implementado en otros países. Según los datos publicados por el Rastreador Global de Respuestas de Género, una herramienta coordinada por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), América Latina y el Caribe registra 752 medidas, de las cuales  42 medidas están referidas al las tareas de cuidado no pagas o trabajo no remunerado.  El mismo informe indica que Argentina ha adoptado 43 medidas, de las cuales 7 están referidas a las tareas de cuidado no remunerado[16].

Estas 7 medidas, además del ya mencionado Decreto 690/ 2020 incluyen asistencia económica[17]; la vigencia de una ley de teletrabajo (especialmente, lo dispuesto en el Art 6 de la misma)[18]; apoyo para personas que tienen a su cargo el cuidado de menores y personas con discapacidad[19]; licencia paga para trabajadores a cargo del cuidado de éstas[20], y un programa de apoyo al mantenimiento de hogares y residencias dedicadas al cuidado de personas con discapacidad[21].

Uno de los mencionados 17 Objetivos del Desarrollo Sostenible, el  ODS- #5 que promueve la igualdad de genero y el empoderamiento de las mujeres y niñas, incluye la meta de “Reconocer y valorar los cuidados y el trabajo doméstico no remunerados mediante servicios públicos, infraestructuras y políticas de protección social, y promoviendo la responsabilidad compartida en el hogar y la familia, según proceda en cada país”.

El trabajo a cargo de este sector de la población representa una transferencia de recursos de estas mujeres a favor de la sociedad y la economía.  Según el informe de OIT[22], Se dispone de varios métodos para asignar un valor económico al trabajo de cuidados no remunerado, más allá de su valor intrínseco individual y para la sociedad, y por tanto para hacerlo visible.  Se estima que el valor de estos trabajos llegaría al 9,0 porciento del PBI mundial.  Sobre este total, la contribución de las mujeres equivaldría  a USD 8 billones, mientras que la de los varones, a USD 3 billones. Se aprecia esta distribución muy dispar en casi todos los países, aunque con ligeras variaciones.  Por ejemplo en El Salvador el aporte de los hombres es cuatro veces menor que el de las mujeres, mientras que en Costa Rica, es de un tercio[23]. 

Precisamente para incorporar esta realidad en los índices económicos, en el marco los compromisos asumidos por la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible de la ONU, los estados miembro han acordado medir nuevos indicadores, herramienta ratificada por la Plataforma de Acción de Beijing[24].  Consecuentemente en 2016 la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) plantearon una iniciativa conjunta para producir estadísticas mejores y más compatibles sobre el bienestar y el desarrollo sostenible en la región de América Latina.  En este marco se incluyeron compromisos por parte de los países para avanzar en la medición de los trabajos de cuidados no remunerados.  En el caso de Argentina, INDEC no ha sido la excepción e implementa la Encuesta Nacional de Uso del Tiempo (ENUT). 

Los resultados de estas mediciones deberían contribuir a precisar el valor económico del trabajo no remunerado, a exponer las desigualdades y proporcionar información valiosa al momento de elaborar  políticas publicas, entre otros aportes.

IV. Sacando conclusiones

En una etapa muy primitiva, el ser humano atribuía el carácter de esencial a poco:  alimentos, techo y abrigo.  Lo poco que se necesitaba, debía poder llevarse a cuestas.  Sabemos que ese “minimalismo” de entonces no permaneció estático a lo largo de la historia, e incluso, según las circunstancias. 

El contexto de aislamiento que nos toca vivir impuso la discontinuidad de acceso a los sistemas formales e informales de cuidado (infantil, de personas adultas mayores o personas que necesitan cuidados constantes),  y las tareas de cuidado evidenciaron su carácter de esencial, al tiempo que su responsabilidad volvió a recaer con más contundencia sobre las mujeres.

A la luz de lo analizado, coincidiendo con el estudio de OIT,  es posible concluir que “No pueden realizarse progresos sustantivos en la consecución de la igualdad de género en la fuerza de trabajo si no se afronta en primer lugar la desigualdad en la prestación de cuidados no remunerada a través del reconocimiento, la reducción y la redistribución del trabajo de cuidados no remunerado entre las mujeres y los hombres, así como entre las familias y el Estado”[25]

Como pudimos apreciar, el reconocimiento de la importancia de los trabajos de cuidado no remunerados queda ampliamente en desventaja con respecto a la protección otorgada a los demás servicios esenciales

El desafío de una gestión apropiada de la crisis, como se ha dicho, no puede dejar de lado los mencionados “reconocimiento, reducción y redistribución” de estos trabajos. 

El aspecto mas complejo de estas tres “R” es sin duda, el de cuantificar el valor de esta labor.  Sin embargo, la obtención de los indicadores necesarios no es lo mas importante en pos de la equidad, sino el criterio con el que se los utiliza. 

Un país justo seria aquel en el que adopten medidas que jerarquicen adecuadamente este trabajo esencial, asignando a quienes lo realizan una retribución equilibrada y que resulte compensatoria de la dedicación al bienestar de la sociedad.

Bibliografía

  • Huici H. (2020). Internet en tiempos de cuarentena, Sitio Perfil, https://www.perfil.com/noticias/coronavirus/opinion-hector-huici-internet-tiempos-cuarentena.phtml
  • OIT. (2020) El trabajo de cuidados y los trabajadores del cuidado.
  • Falth, A.y Blackden, M. para PNUD (2009).   El trabajo de cuidados no remunerado. Igualdad de Genero y Reducción de la Pobreza.  http://www.undp.org/spanish/temas/mujer.shtml o www.undp.org/spanish/temas/pobreza.shtml
  • Secretaria de Política Económica del Ministerio de Economía  de Argentina (2020). Los cuidados, un sector económico estratégico. Medición del aporte del Trabajo Doméstico y de Cuidados no Remunerado al Producto Interno Bruto. 
  • INDEC. (2020). Hacia la Encuesta Nacional sobre Uso del Tiempo y Trabajo No Remunerado.  Documento de trabajo INDEC N 30.
  • UN- Women . (2020).  Impact of COVID-19 on violence against women and girls and service provision: UN Women rapid assessment and findings.

[1] La ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE LA SALUD (OMS) declaró el brote del nuevo coronavirus -COVID-19-  en el mes de marzo de 2020.  No obstante, unos meses antes, la Ley N° 27.541 había declarado la emergencia pública en materia económica, financiera, fiscal, administrativa, previsional, tarifaria, energética, sanitaria y social hasta el 31 de diciembre de 2020.  Con la declaración de la OMS, la vigencia de tal emergencia se fue ampliando hasta el 31 de diciembre 2021 (DNU N° 260/2020 y 167/2021).

[2] https://www.argentina.gob.ar/coronavirus/medidas-gobierno

[3] “Que son los ODS”, sitio Argentina.gob.ar https://www.argentina.gob.ar/politicassociales/ods/institucional/queson

[4] Nótese la ausencia del servicio de comunicaciones.

[5] Decreto 843 publicado en el B.O.  del 4 de octubre de 2000, Argentina; Art. 2º: “Art. 2° — Se considerarán servicios esenciales en sentido estricto, únicamente las actividades siguientes:

a) Los servicios sanitarios y hospitalarios;

b) La producción y distribución de agua potable y energía eléctrica;

c) Los servicios telefónicos;

d) El control de tráfico aéreo;

El MINISTERIO DE TRABAJO, EMPLEO Y FORMACION DE RECURSOS HUMANOS podrá, mediante resolución fundada, calificar como servicio esencial una actividad no incluida en la enumeración precedente, cuando se diere alguna de las siguientes circunstancias:

a) La extensión y duración de la interrupción de la actividad de que se tratare pudiere poner en peligro la vida, la salud o la seguridad de la persona en toda o parte de la comunidad;

b) La actividad afectada constituyere un servicio público de importancia trascendental o de utilidad pública;

c) La interrupción o suspensión del servicio pudiere provocar una situación de crisis nacional aguda que hiciere peligrar las condiciones normales o de existencia de la población”.

[6] Darcy, N.C. (2017), Los servicios públicos esenciales y la satisfacción de los derechos humanos.

 [7] Dichas medidas pueden sintetizarse del siguiente modo:

  1. Determinación de Servicio Público en Competencia.  Se declara que los Servicios de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC) y el acceso a las redes de telecomunicaciones para y entre licenciatarios y licenciatarias de servicios TIC son servicios públicos esenciales y estratégicos en competencia.  De este modo se restituye el espíritu inicial de la norma, que había sido recortado mediante Decreto N 267/2015. Publicado en el B. O.  del 4 de enero de 2016, Argentina.
  2. Facultad de intervenir en precios, a través de la incorporación de un nuevo texto del Art. 58 a la Ley Argentina Digital -LAD-, N.º 27.078.
  3. Se crea la prestación Básica Universal Obligatoria, que debe ser brindada en condiciones de igualdad, reglamentada posteriormente por Resolución ENACOM 1467/2020 Publicado en el B.O.  del 21 de diciembre de 2020.
  4. Declaración de telefonía móvil como Servicio Público. La misma norma incorpora a la citada LAD, la declaración explicita como servicio público, al servicio de telefonía móvil en todas sus modalidades. 
  5. Congelamiento de precios.  Se suspende hasta el 31 de diciembre de 2020, cualquier aumento de precios de estos servicios. 

[8] OIT (2019). El trabajo de Cuidados y los Trabajadores del cuidado.

[9] Dirección Nacional de Economía, Igualdad y Género y UNICEF  (2021) “Desafíos de las políticas publicas frente a la crisis de los cuidados”,.

[10] Se puede acceder a un catalogo completo de derechos y servicios esenciales en  https://www.argentina.gob.ar/noticias/covid-19-catalogo-de-derechos-y-servicios-esenciales

[11] Se reconoce la labor de las amas de casa a través de lo dispuesto por Ley Nº 24.828 Publicada en el B.O.  el 4 de junio de 1997, Argentina y normas complementarias.

[12] PROGRAMA DE EMERGENCIA PARA GARANTIZAR EL ACCESO A SERVICIOS TIC PARA HABITANTES DE BARRIOS POPULARES EN EL MARCO DE LA PANDEMIA COVID-19

[13] https://www.bna.com.ar/Personas/MiCompu

[14] Decreto N 690/20  Publicado en el B.O.  el 22 de agosto 2020, Argentina y Res 1466/2020 del Ente Nacional de Comunicaciones publicada en el B.O.  el 21 de diciembre de 2020, Argentina.

[15] https://www.tiempoar.com.ar/ta_article/el-reconocimiento-como-trabajo-de-las-tareas-de-cuidado-primer-paso-de-una-vasta-lucha-por-la-igualdad/

[16] https://data.undp.org/gendertracker/

[17] Asignación universal por Hijo, Ingreso familiar de emergencia -IFE, etc.

[18] Ley 27555 publicada en el B.O.  el 14 de agosto de 2020, Argentina;  Art 6: “Artículo 6°- Tareas de cuidados. Las personas que trabajen bajo esta modalidad y que acrediten tener a su cargo, de manera única o compartida, el cuidado de personas menores de trece (13) años, personas con discapacidad o adultas mayores que convivan con la persona trabajadora y que requieran asistencia específica, tendrán derecho a horarios compatibles con las tareas de cuidado a su cargo y/o a interrumpir la jornada. Cualquier acto, conducta, decisión, represalia u obstaculización proveniente del empleador que lesione estos derechos se presumirá discriminatorio resultando aplicables las previsiones de la ley 23.592. Mediante la negociación colectiva podrán establecerse pautas específicas para el ejercicio de este derecho”.

[19] Programa Tarjeta Alimentar, Programa de precios máximos, reintegros de 15 % para compras realizadas con tarjeta de débito, congelamiento de tarifas, etc.

[20] La Resolución N° 207/2020 del MINISTERIO DE TRABAJO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL, B.O. 17 de marzo de 2020, Argentina, dispuso que mientras dure la suspensión de clases en las escuelas, se considerará justificada la inasistencia del progenitor, progenitora, o persona adulta responsable a cargo del niño, niña o adolescente, cuya presencia en el hogar resulte indispensable para su cuidado

[22] OIT. (2020) El trabajo de cuidados y los trabajadores del cuidado, pág. 49.

[23] Secretaria de Política Económica del Ministerio de Economía de Argentina (2020) Los cuidados, un sector económico estratégico. Medición del aporte del Trabajo Doméstico y de Cuidados no Remunerado al Producto Interno Bruto.  pag.9.

[24] ONU (1995). “Declaración y Plataforma de acción de Beijing”

[25] OIT (2019) El trabajo de Cuidados y los Trabajadores del cuidado.

Autor/a

  • Abogada, especialista en Regulación Económica (Universidad Austral) y Derecho de Alta Tecnología (Universidad Católica Argentina). Asesora parlamentaria en el Senado de la Nación.

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Mercedes Velázquez

Abogada, especialista en Regulación Económica (Universidad Austral) y Derecho de Alta Tecnología (Universidad Católica Argentina). Asesora parlamentaria en el Senado de la Nación.

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