Por Agustina Brizio
La convergencia tecnológica no sólo ha llevado a brindar un abordaje acorde desde la regulación, sino que también ha generado que la estrucura de los reguladores sectoriales pueda responder también al fenómeno. Se abordarán los procesos que llevaron a la recepción de los avances tecnológicos en las autoridades regulatorias de México, Colombia, Estados Unidos, Reino Unido y España.
- Introducción
A lo largo del presente documento se abordará el proceso de distintos reguladores convergentes a nivel mundial. En algunos casos se hará mayor hincapié sobre las estructuras y la organización del trabajo diario y en otros en el proceso que llevó a la conformación un regulador convergente.
La convergencia tecnológica, que a nivel regulatorio se tradujo en marcos normativos integrados para reflejar un mercado que se encuentra cada vez más interconectado, también obligó a los Estados a repensar las estructuras de los organismos que aplican las normas referidas y a dotarlos de las herramientas necesarias para poder abordar un sector tan amplio como el de las TIC desde la óptica, técnica, jurídica y económica, en muchas ocasiones con la facultad de tener injerencia en mercados conexos integrados de forma vertical u horizontal.
- México – Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT)
El Instituto Federal de Telecomunicaciones fue creado en el año 2013 tras una serie de modificaciones realizadas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y con el anuncio del entonces presidente Peña Nieto de modificar la Ley Federal de Telecomunicaciones.
Los antecedentes del regulador remontan al año 1996, momento en el que se creó el Consejo Federal de Telecomunicaciones que funcionaba como órgano desconcentrado en la órbita de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes “con autonomía técnica, operativa, de gasto y de gestión, encargado de regular, promover y supervisar el desarrollo eficiente y la cobertura social amplia de las telecomunicaciones y la radiodifusion en México, con autonomía plena para dictar sus resoluciones”[1]
Con la firma del Pacto por México[2] a fines de 2012, y entre numerosos puntos que contenía el acuerdo político, se plantan los primeros cimientos para la transformacion del regulador dentro del eje asociado al crecimiento económico, de empleo y competitividad al indicar que entre los objetivos se encuentra el de garantizar acceso equitativo a telecomunicaciones de clase mundial a través de;
- Derecho al acceso a la banda ancha y efectividad de las decisiones del órgano regulador.
- Se reformará la Constitución para reconocer el derecho al acceso a la banda ancha y para evitar que las empresas de este sector eludan las resoluciones del órgano regulador vía amparos u otros mecanismos litigiosos. (Compromiso 39)
- Reforzar autonomía de la COFETEL.
- Se reforzará la autonomía y la capacidad decisoria de la Comisión Federal de Telecomunicaciones para que opere bajo reglas de transparencia y de independencia respecto de los intereses que regula. (Compromiso 40)
- Desarrollar una robusta red troncal del telecomunicaciones.
- Se garantizará el crecimiento de la red de CFE, los usos óptimos de las bandas 700MHz y 2.5GHz y el acceso a la banda ancha en sitios públicos bajo el esquema de una red pública del Estado. (Compromiso 41)
- Agenda digital y acceso a banda ancha en edificios públicos.
- Se creará una instancia específicamente responsable de la agenda digital que deberá encargarse de garantizar el acceso a internet de banda ancha en edificios públicos, fomentará la Inversión pública y privada en aplicaciones de telesalud, telemedicina y Expediente Clínico Electrónico, e instrumentará la estrategia de gobierno digital, gobierno abierto y datos abiertos. (Compromiso 42)
- Competencia en radio y televisión.
- Se licitarán más cadenas nacionales de televisión abierta, implantando reglas de operación consistentes con las mejores prácticas internacionales, tales como la obligación de los sistemas de cable de incluir de manera gratuita señales radiodifundidas (must carry), así como la obligación de la televisión abierta de ofrecer de manera no discriminatoria y a precios competitivos sus señales a operadores de televisiones de paga (must offer), imponiendo límites a la concentración de mercados y a las concentraciones de varios medios masivos de comunicación que sirvan a un mismo mercado, para asegurar un incremento sustancial de la competencia en los mercados de radio y televisión. (Compromiso 43)
- Competencia en telefonía y servicios de datos.
- Se regulará a cualquier operador dominante en telefonía y servicios de datos para generar competencia efectiva en las telecomunicaciones y eliminar barreras a la entrada de otros operadores, incluyendo tratamientos asimétricos en el uso de redes y determinación de tarifas, regulación de la oferta conjunta de dos o más servicios y reglas de concentración, conforme a las mejores prácticas internacionales.
- Se licitará la construcción y operación de una red compartida de servicios de telecomunicaciones al mayoreo con 90MHz en la banda de 700MHz para aprovechar el espectro liberado por la Televisión Digital Terrestre.
- Se reordenará la legislación del sector telecomunicaciones en una sola ley que contemple, entre otros, los principios antes enunciados. (Compromiso 44)
- Adopción de medidas de fomento a la competencia en televisión, radio, telefonía y servicios de datos.
- La adopción de las medidas de fomento a la competencia en televisión, radio, telefonía y servicios de datos deberá ser simultánea. (Compromiso 45).
Luego de esta declaracion de voluntad política de parte de los principales partidos de México, en 2013 finalmente llego la Reforma de Telecomunicaciones que:
- Da rango constitucional al acceso a las TIC, servicios de radiodifusión, telecomunicaciones y banda ancha de Internet.
- Crea al IFT en reemplazo de la COFETEL
- Establece el principio must-carry-must offer que inclutó la obligación de los proveedores de «televisión de paga» de retransmitir las señales de la «TV abierta» y estos últimos, a poner a disposición dicha señal, de manera gratuita.
Más alla de que el IFT se crea como un órgano autónomo federal, el pleno (similar a un Directorio) se ocupa tras una convocatoria pública a vacantes y luego de la evaluación del Comité de Selección integrado por los titulares de distintos organismos del Estado. Con los resultados del examen y la verificación del cumplimiento de los requistos se eleva al presidente la lista de candidatos con mayores calificaciones para que éste envíe uno de ellos para ser ratificado por el Senado. Cada comisionado dura en su cargo 9 años.
El Artículo 1 del Estatuto Orgánico[3] del IFT establece que: “El Instituto Federal de Telecomunicaciones es un órgano público autónomo, independiente en sus decisiones y funcionamiento, con personalidad jurídica y patrimonio propio, que tiene por objeto regular y promover la competencia y el desarrollo eficiente de las telecomunicaciones y la radiodifusión en el ámbito de las atribuciones que le confieren la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en los términos que fijan la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión y demás disposiciones aplicables.
El Instituto tiene a su cargo la regulación, promoción y supervisión del uso, aprovechamiento y explotación del espectro radioeléctrico, los recursos orbitales, los servicios satelitales, las redes de telecomunicaciones, incluyendo las redes públicas de telecomunicaciones, y la prestación de los servicios públicos de interés general de radiodifusión y de telecomunicaciones, así como del acceso a la infraestructura activa y pasiva y otros insumos esenciales, garantizando lo establecido en los artículos 6o. y 7o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Asimismo, el Instituto Federal de Telecomunicaciones es la autoridad en materia de competencia económica de los sectores de radiodifusión y telecomunicaciones, por lo que en éstos ejercerá en forma exclusiva las facultades que el artículo 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley Federal de Competencia Económica y demás disposiciones legales aplicables establecen para la Comisión Federal de Competencia Económica.
El Instituto también es la autoridad en materia de lineamientos técnicos relativos a la infraestructura y los equipos que se conectan a las redes de telecomunicaciones, así como en materia de homologación y evaluación de la conformidad de dicha infraestructura y equipos.”
La estructura del IFT ha tenido un impacto positivo en el mercado en tanto muchas facultades que tenía el presidente fueron delegadas al pleno, y los mecanismos de elección de los comisionados cumplen con estándares internacionales de transparencia y fomentan la participación de profesionales del sector en las áreas de gobierno.
- Colombia – Comisión de Regulación de las Comunicaciones (CRC).
En junio del 2019 se aprobó la Ley de Modernizacion de TIC que instauró la figura del regulador convergente al proceder a la liquidación de la Autoridad Nacional de Televisión (ANTV) y su fusión con la Comisión de Regulación de las Comunicaciones.
Luego de varios cambios al texto inicial, el Ministerio de TIC (MinTIC) detalló que, de los50 artículos que conformaban el proyecto de ley, un total de 37 sufrieron modificaciones durante los nueve meses que el mismo se encontró siendo debatido por el Congreso de la República.
Luego de un arduo debate en relacion al órgano de toma de decisiones, el regulador único quedó conformado con dos salas de decisión que resolverán temas por separado:
- La Comisión de Contenidos Audiovisuales atenderá lo relacionado con el pluralismo informativo y la defensa del televidente. Estará integrada por tres miembros: dos elegidos por concurso público organizado por universidades, y uno designado por los canales regionales.
- La Comisión de Comunicaciones tendrá a su cargo la regulación técnica y de mercado del sector que estará integrada por el titular del MinTIC, un comisionado designado por el presidente de la República, y tres miembros que serán elegidos por concurso de mérito (realizado por Función Pública), para un total de cinco integrantes.
Luego de una demanda por inconstitucionalidad presentada por organismos de la sociedad civil y tras un fallo de la Corte Suprema Colombiana, la ley se encuentra plenamente en vigencia y oficialmente constitucional; aunque persisten las críticas asociadas a la incidencia que tiene el Poder Ejecutivo en la CRC.
La centralización de la autoridad de control de los sectores audiovisuales y de telecomunicaciones ha sido en el entendimiento del gobierno colombiano un incentivo para dar cumplimiento a las obligaciones y que la unificación de los Fondos en un Fondo Único cuyo objetivo es “financiar los planes, programas y proyectos para facilitar prioritariamente el acceso universal y el servicio universal de todos los habitantes del territorio nacional a las TIC” permite aunar los esfuerzos en pos de una estrategia de acceso a toda la población colombiana.
Esto es solo a título informativo, y como dato aclaratorio para entender el sistema de regulación mexicano: si bien el regulador es el encargado de otorgar licencias, permisos y concesiones, para el caso específico del monitoreo, control, administracion y gestión del espectro radioeléctrico está en cabeza de una agencia especializada que es la Agencia Nacional del Espectro.
- Estados Unidos – Comisión Federal de Comunicaciones (FCC por sus siglas en inglés).
Entrando al terreno anglosajon, tenemos a la FCC, que es el regulador convergente más antiguo, fue creado en 1934 con la sanción de la ley de Comunicaciones y vino a suplantar a la Comisión Federal de Radio.
En el año 1996, y luego de la desintegracion de AT&T tras la denuncia antimonopolio del departamento de justicia, se promulga la ley de Telecomunicaciones, vigente hasta hoy. La nueva norma pretendía generar un mercado con mayor competencia al instituir la obligacion de interconexión y obligar a los operadores históricos que den acceso a sus instalaciones para los llamados “operadores de intercambio local competitivos”; un régimen similar a las licencias que se otorgaban en Argentina durante el tiempo de la privatización en las que se delimitaba si el régimen de la licencia era en competencia o exclusivo y se delimitaba el área de explotación de los servicios.
Es una agencia independiente del poder ejecutivo, respondiendo directamente al Congreso. La FCC es la entidad reguladora de las comunicaciones, interestatales (entre los estados) e internacionales, de radio, televisión, telefónicas, satelitales y por cable, en los 50 estados, el Distrito de Columbia y los territorios de Estados Unidos.
La estructura de la FCC desde sus inicios ha respondido a criterios funcionales, tiene siete Oficinas (Bureau) y diez Despachos (offices); las Oficinas responden a sectores globales y los Despachos otorgan asesoría más especializada.
El Directorio de la FCC está formado por cinco comisionados designados por el presidente y avalados por el Senado. El Presidente es quien selecciona entre los comisionados al que será presidente de la Comisión: pero siempre respetando que no podrá haber más de tres comisionados de un mismo partido político. Ninguno puede tener intereses financieros en asuntos que vaya a regular la FCC. Todos durarán 5 años en el cargo, a menos que vengan a suplir un puesto vacante cuyo plazo no ha finalizado aun.
- Reino Unido – Oficina de Comunicaciones (OFCOM)
Yendo al caso del Reino Unido, tenemos a Ofcom que es el regulador y autoridad competente en materia de servicios de comunicación audiovisual, telecomunicaciones y asuntos postales. Tiene potestades bastante amplias en lo que hace a la regulacion de los servicios de su ámbito de incumbencia, promoviendo la competencia y la defensa de usuarios y consumidores.
Sus principales áreas de competencia son: otorgamiento de licencias, emisión de normativa y políticas públicas que hacen a sus objetivos, sustanciación de reclamo de usuarioss, competencia en el mercado y gestión y control del espectro radioeléctrico
Ofcom nace en 2002, luego de ser anunciado en el discurso de la reina ante el parlamento inglés a mediados de 2001, como un proyecto para crear un nuevo regulador que pueda abarcar de forma acaba y completa distintas industrias que se encontraban convergiendo. Así Ofcom surge de la fusión de la Comisión de estándares de radiodifusión, la comisión de television independiente, la oficina de telecomunicaciones, la autoridad de radio y la agencia de radiocomunicaciones. Desde el 2011 se trasladó la regulación de los servicios postales a Ofcom: su principal objetivo es mantener el servicio postal universal de seis días a la semana, luego en 2016 se le dio a Ofcom la potestad regulatoria sobre los servicios de video a demanda que tenía la autoridad para la televisión a demanda (técnicamente no se le quitó ninguna facultad porque la ATVOD sólo tiene injerencia sobre servicios similares al de TV pero dentro del territorio inglrés por lo que nunca había actuado sobre los grandes operadores OTT como Netflix, Amazon Video, etc). En 2017 con la ley de economia digital se vuelve a ampliar el mandato de Ofcom al permitirle regular a la BBC y cuestiones como el mínimo de velocidad de los ISP.
- España – Comision Nacional de Mercados y Competencia (CNMC).
La CNMC se crea en 2013 con la Ley 3/2013, que aprobó la unificación de la Comisión Nacional de la Competencia (CNC), la Comisión del Sistema Eléctrico Nacional (predecesora de la Comisión Nacional de Energía) 1996 la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (CMT), el Comité de Regulación Ferroviaria (CRF), el Consejo Estatal de Medios Audiovisuales (CEMA), la Comisión Nacional del Sector Postal (CNSP) y la Comisión de Regulación Económica Aeroportuaria (CREA). De esta forma se concentra en un único organismos la autoridad de competencia y los reguladores de todos los reguladores que habían sido creados ante la liberalización de los servicios de tipo “en red” que eran prestados por el Estado.
La medida tuvo como fin: “reforzar su independencia, garantizar la seguridad jurídica y la confianza institucional, adoptando una visión integradora desde el punto de vista de la regulación y de la defensa de la competencia para promover la modernización de la economía en beneficio de los consumidores.” Como dato extra resulta interesante ver que dentro de España hay distintas comunidades autónomas que cuentan con sus autoridades propias en materia audiovisual como es el Consejo Audiovisual de Catalunya o el Consejo Audiovisual de Andalucía, más allá que a nivel nacional sea la CNMC quien tiene competencia primaria en la materia al igual que en los foros europeos.
Los miembros del Consejo de la CNMC son propuestos por el Ministerio de Economía, previa comparecencia ante el Congreso de Diputados, que puede vetar el nombramiento de cualquiera de los miembros del Consejo.
El regulador de comunicaciones antecesor a la CNMC era la CMT, encargada de “salvaguardar las condiciones de competencia efectiva en el mercado de las telecomunicaciones, velar por la correcta formación de los precios en este mercado y ejercer de órgano arbitral en los conflictos que surjan en el sector”
En 2003, la entrada en vigor de la Ley 32/2003 General de Telecomunicaciones, que incorpora a la legislación española el nuevo marco legislativo europeo, cambia el papel del regulador y marca el inicio del camino hacia una regulación menos intervencionista, y le asigna un papel a las autoridades de competencia en la definición de los mercados a ser regulados y en la determinación de los operadores con PSM, lo que será fuente de conflictos entre la CMT y la autoridad de competencia (el Servicio de Defensa de la Competencia y, posteriormente, la Comisión Nacional de la Competencia, CNC).
Antes de la CNMC, el regulador sólo tenía competencias sobre la regulación del sector de las comunicaciones. La integración en la CNMC implicó que el mismo organismo es responsable de la regulación del sector audiovisual (en materia de supervisión y control del cumplimiento de las obligaciones regulatorias del sector audiovisual y no de contendios) y del sector postal pero no incluye la gestión de internet y de otros asuntos relacionados con los servicios electrónicos (como la regulación del comercio electrónico o de la firma electrónica), se materializó una convergencia sectorial, incorporando la responsabilidad primaria de defensa de la competencia. La gestión del espectro y la defensa del consumidor siguen estando en manos del actual Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital y la aplicación de la normativa de competencia corresponde a la Dirección de Competencia dentro de la CNMC, que tiene un carácter transversal en cuanto a su aplicación sectorial.
[1] Cfr. Artículo 9.A de la Ley Federal de Telecomunicaciones. https://mexico.justia.com/federales/leyes/ley-federal-de-telecomunicaciones/capitulo-i/#articulo-9-a
[2] El Pacto por México es un acuerdo político, económico y social para impulsar el crecimiento, construir una sociedad de derechos, eliminar prácticas clientelares y disminuir la pobreza y la desigualdad social.
El Pacto por México tiene tres ejes: Fortalecimiento del Estado mexicano, democratización de la economía y la política, y participación ciudadana en el proceso de las políticas públicas.
El Pacto contiene cinco acuerdos: Sociedad de Derechos y Libertades; Crecimiento Económico, Empleo y Competitividad; Seguridad y Justicia; Transparencia, Rendición de Cuentas y Combate a la Corrupción; y Gobernabilidad Democrática. Cfr. https://consulmex.sre.gob.mx/calexico/index.php/component/content/article/4-articulos/58-pacto-por-mexico
[3] http://www.ift.org.mx/conocenos/estatuto-organico
* El presente documento se encuentra actualizado a octubre de 2020.
