Análisis de los proyectos de ley presentados en la Comisión de Sistemas, Medios de Comunicación y Libertad de Expresión del Senado de la Nación entre marzo 2020 y febrero 2021
Por María Clara Güida
La finalidad del presente trabajo es ofrecer un panorama de la agenda legislativa del Senado de la Nación en materia de derecho a la comunicación en general y en lo que hace al sector TIC en particular, durante la pandemia, a partir del estudio de los proyectos ingresados a la Comisión de Sistemas, Medios de Comunicación y Libertad de Expresión desde que se dictaron las medidas de Emergencia Sanitaria, de Aislamiento Social Preventivo y Obligatorio y de Trabajo Conectado Remoto hasta la actualidad. En tal sentido, el objetivo general es analizar si los proyectos de ley en materia TIC que ingresaron a la Comisión entre el 30 de marzo de 2020 y el 28 de febrero 2021 responden a medidas estructurales o contingentes orientadas a paliar las consecuencias de la pandemia de COVID-19.
I. Introducción
Con motivo de la pandemia de COVID-19 y en función de los DNU 260/20 de Emergencia Sanitaria y 297/20 de Aislamiento Social, Preventivo y Obligatorio (ASPO) en consecuencia dictados por el Poder Ejecutivo Nacional (PEN), ambas Cámaras del Congreso de la Nación avanzaron en la sanción de medidas específicas para adaptar sus procedimientos administrativos y parlamentarios habituales de funcionamiento -tanto reglamentarios como de usos y costumbres-, para encarar la nueva situación de excepción y dar continuidad a su labor.
En este sentido, se aprobaron normas vinculadas a la presentación de proyectos y remisión digital de expedientes, el uso del sistema de trabajo remoto -denominado Trabajo Conectado Remoto (TCR) en el caso del Senado de la Nación-, la implementación de la firma digital, las reuniones virtuales de comisiones, las reuniones por videoconferencia entre autoridades de las Cámaras y funcionarios del Poder Ejecutivo Nacional (PEN) y las sesiones remotas, entre otras cuestiones.
En dicho marco, el 30 de marzo de 2020 la Dirección General de Comisiones (DGC) del Senado de la Nación (HSN) dio a conocer el nuevo instructivo de procedimiento a ser aplicado durante la emergencia para recibir los expedientes digitales de Mesa de Entradas y remitirlos a las comisiones[1] pertinentes, ya fuera que las mismas se encontraran integradas y constituidas o no[2].
Dichas normas -así como también otras que se sucedieron con posterioridad- establecieron las directivas bajo las cuales pasó organizarse el trabajo administrativo y parlamentario de la Cámara y marcaron, a su vez, el inicio de la presentación de numerosos proyectos de distinta índole[3], pero cuyo foco estaba centrado fundamentalmente en el cruce entre pandemia y TIC.
Algo esperable, dada la relevancia que las TIC detentan en nuestra sociedad actual, donde se han vuelto estructurales “tanto para la vida de las personas, determinando consumos, trabajo, ocio, estudios, relaciones y maneras de relacionarse, etc.; como para las estructuras de poder, grupos económicos, empresas, los Estados y sus instituciones” (ODTIC, 2020).
Como afirma Henoch Aguiar (2007), en la llamada Sociedad del Conocimiento “el desarrollo imparable de la informática y de las comunicaciones acelera la creación y difusión de conocimientos, impacta transversalmente en toda actividad, cambia las estructuras de las relaciones entre las personas, modifica las organizaciones y revoluciona estructuralmente el modo de crecimiento y competencia de las economías nacionales, reconfigurando el mapa mundial”. Hablamos, entonces, de un proceso social caracterizado por una progresiva importancia de “la información como insumo y proceso productivo” (Becerra, 2003), que se encuentra en pleno desarrollo. En dicho proceso, de acuerdo con Manuel Castells (2007), “las condiciones de generación de conocimiento y procesamiento de información han sido sustancialmente alteradas por una revolución tecnológica centrada sobre el procesamiento de información, la generación del conocimiento y las tecnologías de la información”.
En este contexto, el sector TIC ha ido desarrollando ciertas especificidades que lo caracterizan como tal: una economía de redes, con múltiples servicios, cadenas y actores. De acuerdo con Federico Bekerman (2020), el sector TIC conjuga economía de escala (caracterizada por una fuerte inversión inicial, en relación al costo total de la provisión del servicio, altos costos fijos y alta especificidad de los activos -facilidades esenciales-, que no pueden usarse en otras economías), economía de alcance (producción conjunta de múltiples servicios y comercialización en paquete con efectos cruzados), economía de densidad (en la que la aglomeración geográfica de clientes es clave), estructuras empresariales con alta integración vertical (cadenas complejas) y alta concentración de proveedores, innovación tecnológica para actualización permanente y capacidad de respuesta, así como también altas barreras de entrada que llevan a un monopolio natural con crecientes niveles de concentración.
Se trata de un sector muy particular, en tanto es uno de los que genera “el insumo más transversal de todos los sectores de la producción, puesto que la comunicación es utilizada por todos los actores productivos” (Bekerman, 2020). En tal sentido, los saltos tecnológicos en el sector TIC han impulsado el desarrollo de otros sectores, reconfigurando el sector productivo económico en su conjunto.
En suma, el sector TIC impacta transversalmente en el desarrollo individual de las personas, así como también de numerosos y diferentes sectores productivos del país. Consecuentemente con ello, la función social que se reconoce en las TIC quedó de manifiesto con la pandemia -que expuso aún más las brechas de acceso-, frente a la cual éstas se volvieron fundamentales para garantizar el acceso a la salud, la información, la educación e, incluso, al entretenimiento. Por eso, como sostiene Marta Maule (2020), “la regulación no es neutra, sino que refleja la matriz productiva de un Estado que cuenta a las TIC entre sus factores de progreso económico y social (o no): la actividad regulatoria en la materia reviste un carácter social, muchas veces cuestionada”.
En tal sentido, la finalidad del presente trabajo es ofrecer un panorama de la agenda legislativa del Senado de la Nación en materia de derecho a la comunicación en general y en lo que hace al sector TIC en particular, durante la pandemia, a partir del estudio de los proyectos ingresados a la Comisión de Sistemas, Medios de Comunicación y Libertad de Expresión (CSMCyLE)[4] desde que se dictaron las medidas de Emergencia Sanitaria, ASPO y TCR hasta la actualidad.
A tales efectos, se entiende el concepto de TIC en función de lo que establece la Ley 27.078 Argentina Digital (LAD) en su artículo 6°, inciso i) como “el conjunto de recursos, herramientas, equipos, programas informáticos, aplicaciones, redes y medios que permitan la compilación, procesamiento, almacenamiento y transmisión de información, como por ejemplo voz, datos, texto, video e imágenes, entre otros”, y por servicios TIC a aquellos que dicha norma indica en el inciso g) del mentado artículo, en tanto “tienen por objeto transportar y distribuir señales o datos, como voz, texto, video e imágenes, facilitados o solicitados por los terceros usuarios, a través de redes de telecomunicaciones. Cada servicio estará sujeto a su marco regulatorio específico”.
Conforme a lo señalado anteriormente, el objetivo general del presente trabajo es analizar si[5] los proyectos de ley en materia TIC que ingresaron a la Comisión como cabecera entre el 30 de marzo de 2020 y el 28 de febrero 2021 responden a medidas estructurales o contingentes, en consecuencia de la pandemia de COVID-19.
En función de dar cumplimiento a dicha tarea, se establecen los siguientes objetivos específicos[6]:
- Recabar y listar los proyectos ingresados en la CSMCyLE entre el 30 de marzo de 2020 y el 28 de febrero de 2021.
- Distinguir y clasificar los proyectos en función de sus giros (cabecera, 2do o 3er giro) y tipología (ley, comunicación, declaración y resolución).
- Definir categorías temáticas de clasificación en materia de derecho a la comunicación.
- Clasificar los proyectos en las categorías temáticas previamente definidas.
- Analizar si los proyectos de ley en materia TIC remiten a medidas estructurales o contingentes en función de la emergencia ocasionada por la pandemia de COVID-19.
- Identificar las oportunidades en el campo regulatorio TIC.
II. Los proyectos parlamentarios: concepto, tipología y destino
Todos los asuntos o propuestas elevados por lxs legisladorxs deben encuadrarse en alguna de las formas previstas en el reglamento interno de cada Cámara. Habitualmente, este tipo de acciones se canaliza mediante las llamadas mociones parlamentarias: proposiciones o peticiones que se efectúan ante un cuerpo legislativo para que éste tome una decisión sobre ellas. Dichas propuestas pueden presentarse en forma oral (mociones verbales formuladas a viva voz en el Recinto) o por escrito (mociones contenidas en forma de proyectos).
Siguiendo a Jorge Gentile (2009), podemos afirmar que los proyectos condensan propuestas escritas de regulación o reglamentación, ideas, planes o expresiones de deseos conforme a las necesidades normativas de un mundo en constante dinámica. Los proyectos legislativos constituyen, entonces, el instrumento formal necesario para iniciar el trámite parlamentario e instar al cuerpo legislativo a expresarse sobre el particular, lo que generalmente ocurre con la aprobación o rechazo de esas mociones escritas.
En el caso del Senado[7], el Reglamento (RHSN) establece que los proyectos pueden ser de ley, decreto, resolución, comunicación o declaración.
De todos ellos, los más relevantes son los proyectos de ley (PL), ya que materializan la tarea sustancial de lxs senadorxs -legislar-, formalizando las propuestas o mociones que, en caso de aprobarse, constituyen el acto jurídico general y obligatorio más relevante en cuanto a la reglamentación de los principios y derechos constitucionales, tanto en la organización del poder del Estado, como en la regulación y ordenación social de sus habitantes.
Este tipo de proyectos puede tener como objetivo la sanción de una nueva ley o la modificación de una ya existente. Dada su relevancia, son los que mayores requisitos formales poseen: responden, en cuanto a su tramitación y principales características, a las normas contenidas en el Capítulo V – “De la Formación y Sanción de las Leyes”, de la Sección Primera, del Título Primero de la Segunda Parte de la Constitución Nacional (CN), cuyos artículos 77 a 84, determinan el trámite y demás cuestiones procesales que deben seguir y reunir tales iniciativas.
En función de estos preceptos, el artículo 127 RHSN indica que se presenta en forma de PL “toda proposición que deba pasar por la tramitación establecida en la Constitución para la sanción de las leyes” y; además, deben cumplir con los requisitos que el propio Reglamento especifique (por ejemplo, a diferencia de otros tipos de proyectos, deben fundamentarse por escrito).
Por su parte, los proyectos de comunicación (PC) se encuentran contemplados en el artículo 130, que los entiende como proposiciones dirigidas a “contestar, recomendar o pedir algo, o a expresar un deseo o aspiración de la Cámara, en particular los pedidos recabando informes”. Mediante este tipo de proyectos se puede solicitar al PEN[8] la realización de ciertas acciones, como la creación de sellos postales conmemorativos, la prestación de servicios de internet o telefonía móvil en lugares alejados de los centros urbanos, la implementación de campañas publicitarias, entre otras; así como también la solicitud de informes sobre determinadas cuestiones bajo su órbita -acción en la cual se pone de manifiesto una de las formas de control que ejerce el Poder Legislativo sobre el Ejecutivo[9]-.
Los proyectos de declaración (PD), establecidos en el artículo 131, son aquellos que reafirman las atribuciones constitucionales de la Cámara o expresan la opinión del cuerpo. A modo de ejemplo, el Senado puede manifestar su repudio por actos que afecten la libertad de expresión; su agrado por distinciones efectuadas a ciertxs profesionalxs; su preocupación por el cierre de medios de comunicación; su interés por determinados eventos de interés público, entre otras cuestiones[10].
Los proyectos de resolución (PR), regulados por el artículo 129, tienen por objeto “originar una resolución particular del Senado”[11]. Se trata, entonces, de proposiciones que disponen decisiones imperativas del cuerpo, como ser la edición de determinadas obras literarias o la sanción/modificación del Reglamento; así como también los proyectos que disponen la validez o rechazo de los decretos de necesidad y urgencia (DNU), de promulgación parcial de las leyes y de facultades delegadas, la insistencia o aceptación del veto de las leyes efectuado por el PEN, entre otros.
Por ser de regulación constitucional y propias del Poder Legislativo, son asimilables a ambas Cámaras (en el ámbito de sus competencias) y se encuadran como PR, los actos jurídicos que contienen sanciones disciplinarias a los miembros de las Cámaras (art.66 CN); la suspensión de legisladorxs para ponerlos/as a disposición del juez/a competente a los fines de su juzgamiento (art. 70); la citación a lxs ministrxs del PEN para requerirles informes y explicaciones (art. 71); la interpelación al Jefe de Gabinete de Ministros a los fines de una moción de censura (art. 101); etc. Asimismo, deben tramitarse bajo esta forma las normas que aprueben o rechacen la cuenta de inversión (para no colocarla en situación de veto) y la que declare la necesidad de la reforma constitucional.
Finalmente, los proyectos de decreto son menos comunes -y no se los abordará en el presente trabajo- dado que se trata de proposiciones que tienen por objeto “originar una decisión especial de carácter administrativo” (artículo 128 RHSN) y, en la gran mayoría de los casos, las cuestiones que podrían abarcar se canalizan mediante PR o por disposiciones, decretos o resoluciones de la Presidencia del Cuerpo.
Si bien, como principio general, se establece que los distintos proyectos deben destinarse a una única comisión, el Reglamento contempla que puedan ser enviados a más de una, cuando la naturaleza del asunto así lo aconseje -fundamentalmente en el caso de los proyectos de ley-. El objetivo de esta regla es agilizar el tratamiento de los expedientes, dado que al ser considerados en una sola comisión es más factible que sean dictaminados en menor tiempo. No obstante ello, si la iniciativa involucra temas cuya competencia vincula a varias comisiones, el tratamiento conjunto propicia un abordaje completo e integral.
III. Proyectos ingresados a la Comisión de Sistemas, Medios de Comunicación y Libertad de Expresión
Ahora bien, para tener un panorama aproximado de lo que lxs legisladorxs encuentran prioritario regular en materia de derecho a la comunicación y, en especial, en materia TIC en estos tiempos de pandemia, cabe analizar los proyectos que han sido girados a la CSMCyLE, cuya competencia está determinada por el actual Reglamento de la Cámara (RHSN)[12]. En este sentido, cabe destacar que el artículo 79 de dicha norma faculta a la Comisión a: “dictaminar sobre lo relativo a organización, promoción y desarrollo de los sistemas de comunicación en todo el territorio del país, administración, supervisión, coordinación y prestación de los servicios postales, de telecomunicaciones, de radiodifusión, video y medios gráficos, el tratamiento de las nuevas tecnologías de comunicación como el campo de la informática y la expansión del fenómeno de internet y del correo electrónico. También le corresponde dictaminar sobre todo lo relativo a libertad de expresión, censura previa, secreto de las fuentes periodísticas, hábeas data, derecho a réplica y todo otro asunto referente al ramo de la información y las comunicaciones, sin perjuicio de la competencia de las comisiones de Asuntos Constitucionales y de Derechos y Garantías”.
Teniendo en cuenta dichas competencias y para llevar un trabajo ordenado en relación con los proyectos que ingresan a la Comisión, en el marco de la labor administrativa y parlamentaria que ésta desarrolla, se procede sistemáticamente a su inclusión en un registro de trazabilidad que, además de los datos básicos de cada expediente, permite que clasifiquemos los mismos por tipo y tema.
En este orden de cosas, las categorías clasificatorias que utilizamos habitualmente -y que me permito tomar para la consecución del presente trabajo- refieren a las nociones de tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC), servicios de comunicación audiovisual (SCA), medios públicos, medios gráficos, publicidad, publicidad oficial, protección de datos personales (PDP), acceso a la información pública (AIP) / transparencia, asuntos postales y otros.
Retomando lo planteado al inicio, desde el 30 de marzo de 2020 (fecha en que se habilitó la tramitación virtual de expedientes en el marco del sistema de TCR en el Senado) al 28 de febrero de 2021 (fecha en que finaliza el año parlamentario), la CSMCyLE recibió un total de 150 expedientes: 51 PL, 56 PC, 39 PD y 1 PR[13].
Gráfico 1
De los 51 PL ingresados, la Comisión es cabecera en 26, mientras que detenta el segundo o tercer giro en 25. Al respecto, cabe aclarar que todos los PC y PD recibidos cuentan con giro único -algo más que habitual, ya que la excepción es que este tipo de expedientes sean dirigidos a más de una comisión-.
Gráfico 2
En cuanto al tipo de proyectos recibidos, de los 56 PC, 17 son pedidos de informes al PEN, 14 son solicitudes de cobertura o acceso a determinados servicios (por ejemplo, cobertura de servicios de telefonía móvil o acceso a servicios de internet), 8 se corresponden con solicitudes al PEN para la realización de campañas publicitarias, 7 con solicitudes al PEN para que confeccione sellos postales conmemorativos, 2 son solicitudes vinculadas a la grilla de programación y 8 pertenecen a la categoría otros. Del total de PC, 25 fueron aprobados, 2 fueron dictaminados pero no resultaron aprobados, 2 no alcanzaron las firmas y restan 27 pendientes de tratamiento[14].
Gráfico 3
Por otra parte, de los 39 PD, 3 son declaraciones de adhesión o conmemoración de determinados días (por ejemplo, día de las telecomunicaciones, día del periodista, entre otros), 12 son declaraciones interés o beneplácito, 1 es al mismo tiempo declaración de interés y adhesión a día festivo, 7 constituyen declaraciones de rechazo o repudio (por ejemplo, a las expresiones vertidas por alguna persona en un medio determinado), 3 son declaraciones de preocupación (frente a actos que podrían resultar, por ejemplo, lesivos del ejercicio de la libertad de expresión), 1 es una declaración de reconocimiento y 1 fue equivocadamente presentado como PD -pero debería pertenecer a la categoría PC, en tanto se trata de una solicitud de cobertura de canales de TDA-. Del total de PD, 12 fueron aprobados y hay 27 pendientes de tratamiento.
Gráfico 4
El único PR ingresado en la CSMCyLE, remite a la creación de un Observatorio de Seguridad Informática e Impacto de la Inteligencia Artificial, en el ámbito del HSN, y no fue sometido aún a tratamiento.
En materia de PL, cabe destacar en primer término que de los 26 proyectos en los que la Comisión es cabecera, 1 fue retirado[15] y 1 resultó aprobado -quedando 24 expedientes sujetos a tratamiento, que aún poseen estado parlamentario-; mientras que de los 25 en los que la Comisión obtuvo el 2do o 3er giro, 9 resultaron aprobados y 16 aún continúan pendientes de tratamiento.
En cuanto a la clasificación[16] temática de los 26 PL que obtuvieron como 1er giro la CSMCyLE, encontramos 16 referidos a cuestiones TIC, 3 versan sobre publicidad, 2 sobre publicidad oficial y 5 recaen en la categoría otros[17]. No se verifica proyecto alguno sobre SCA, medios públicos, periodismo, medios gráficos, asuntos postales, PDP, AIP / transparencia, temas sobre los que habitualmente lxs legisladorxs suelen presentar iniciativas[18].
Gráfico 5
Por otra parte, de los 25 PL en los que la Comisión obtuvo el 2do o 3er giro, 18 proyectos son sobre TIC, 1 sobre SCA y 6 corresponden a la categoría otros.
Gráfico 6
De este modo, puede observarse la preponderancia de la cuestión TIC en la agenda legislativa, dado que de los 51 PL recibidos por la CSMCyLE en el período estudiado, 34 de ellos refieren a dicha temática como eje central de sus iniciativas, mientras que los restantes 17 remiten a otras cuestiones. Además, de los 10 PL aprobados por el pleno, 9 resultan ser sobre TIC y 1 sobre SCA.
Gráfico 7
IV. Los proyectos de ley TIC
Al analizar los PL en materia TIC presentados en tiempos de pandemia, puede advertirse que los mismos abordan 2 escenarios diferentes: uno vinculado a la propuesta de reglas contingentes -con impacto en el corto plazo- destinadas a paliar la emergencia; y, otro, referido a medidas estructurales, con reglas de juego sectoriales -de impacto en el mediano y/o largo plazo-, encuadradas en el marco regulatorio vigente (LAD, DNU 690/20, Ley 26.032, etc).
Sobre el particular, cabe señalar que algunos proyectos presentan únicamente reglas contingentes, otros sólo reglas estructurales y otros una combinación de ambas. Además, es pertinente mencionar que aunque en sus fundamentos muchas iniciativas toman de base la emergencia sanitaria para sus propuestas, esto no necesariamente se traduce luego en la parte dispositiva en reglas de tipo contingente[19].
De los 16 PL que tuvieron como 1er giro la CSMCyLE, 2 contienen reglas contingentes, 11 apuntan a cuestiones estructurales y 2 incluyen ambas reglas.
Gráfico 8
Entre los primeros encontramos los expedientes S-1566/20 de la Senadora Mirkin y S-488/20 de la Senadora García Larraburu.
El PL de Mirkin tiene por finalidad garantizar, de manera inmediata y mientras dure el ASPO, el acceso a internet de niñxs y adolescentxs, a partir del “otorgamiento de 5GB (datos móviles) mensuales por parte de las empresas proveedoras del servicio de Telefonía Móvil” a todas las líneas de telefonía móvil cuyo titular perciba la AUH, con un máximo de 1 línea por titular del servicio, estableciendo como fecha límite el 31/12/2020. A partir de esta fecha, “la autoridad de aplicación deberá evaluar la necesidad de renovación por 180 días corridos, y hasta tanto, se ejecuten las inversiones previstas en los programas dispuestos por el Ente Nacional de Comunicaciones (ENACOM) en sus resoluciones N°721, 726, 727 y 728 del año 2020”.
La iniciativa de García Larraburu busca prohibir a las empresas prestadoras de los servicios de internet “suspender o cortar totalmente el servicio por falta de pago a todo usuario residencial que cuente con esta prestación, durante el período establecido por el Gobierno Nacional, en el marco de la emergencia por pandemia del Coronavirus”. Asimismo, dispone que una vez finalizadas las circunstancias excepcionales de salud pública, las empresas deberán establecer planes “que permitan la cancelación de las deudas existentes por parte de los usuarios, en cuotas o con facilidades”.
En ambos casos, se trata de medidas circunstanciales que buscan asegurar la conectividad -entendida en términos de Maule (2020) como “la oferta y provisión de infraestructura y equipos que permitan la conexión tecnológica a la red global de TIC”- para garantizar el ejercicio de derechos fundamentales, apuntando a contener situaciones concretas en el marco excepcional de la pandemia y, por lo tanto, se plantean en el corto plazo.
Entre los expedientes que presentan reglas estructurales encontramos los siguientes: S-1918/20 (Basualdo), S-1489/20 (Mera), S-1374/20 (Crexell), S-1290/20 (Marino), S-1072/20 (Sapag-Parrilli), S-955/20 (Rodas), S-848/20 (Rodríguez Saá), S-685/20 (García Larraburu), S-467/20 (Sapag), S-298/20 (García Larraburu) y S-290/20 (García Larraburu).
De todos ellos, vale la pena mencionar la iniciativa del Senador Rodas que, previo al dictado del DNU 690/20[20] -que recuperó instrumentos normativos para establecer políticas públicas de universalización de TIC-, proponía volver a la redacción originaria del artículo 15 de la LAD. Éste establecía el servicio público en competencia del acceso mayorista y había sido modificado por el DNU 267/15, que “estableció una regulación a medida, con una ingeniería intervencionista orientada a posicionar a determinados actores en un marco más flexible” (Maule, 2020). En línea similar se encuentran los expedientes S-467/20 (Sapag-Parrilli) y S-1290/20 (Marino) que, además de rescatar la antigua redacción del artículo 15 LAD, proponen modificar el artículo 48 sobre tarifas y, en el primer caso, agregar un artículo 54 bis declarando servicio público a la telefonía móvil en todas sus modalidades.
Otras iniciativas vinculan la cuestión TIC con los derechos a la educación e información, como los expedientes S-1072/20 (Sapag), que obliga a los prestadores del servicio de conexión a internet, en cualquiera de sus formas, a brindar gratuitamente el servicio en los domicilios de lxs estudiantxs secundarixs “que cursen sus estudios en forma regular en establecimientos de gestión pública estatal, y así lo soliciten” y S-685/20 (García Larraburu), que exige a las empresas de telefonía móvil la obligación de “proveer, de manera gratuita, el acceso a las plataformas que tengan dominio “.edu”, “.edu.ar”, “.gob” y “.gob.ar””.
Finalmente, el expediente S-1100/20 de la Senadora Gladys González, cuyo objetivo principal es declarar como derecho humano universal y establecer como servicio público esencial a la telefonía móvil e internet, incluye ambos tipos de reglas: 17 artículos de medidas estructurales y 4 coyunturales por la pandemia. Entre las reglas de fondo se encuentran los artículos que dan cumplimiento al objeto de la normativa, así como otros que apuntan a la creación del Plan Nacional de Conectividad (para garantizar la accesibilidad, asequibilidad y equidad en el acceso a los servicios de telefonía móvil e internet), del Programa Tarifa Social para el Acceso a Internet y Telefonía Móvil (para el otorgamiento de beneficios tarifarios a sujetxs o grupos vulnerables), del Programa Conectividad en Equidad (para la implementación de puntos digitales públicos que brinden conectividad libre y gratuita), entre otros. Entre las medidas contingentes durante la vigencia del ASPO se encuentran las de abstenerse de suspender, cortar o reducir la prestación de servicios “en ocasión de morosidad o falta de pago de facturas con vencimientos desde el 1° de marzo de 2020”; garantizar el acceso a los servicios con la misma calidad y velocidad establecidas en las condiciones contractuales originalmente pactadas; establecer planes de facilidades de pagos -sin gastos adicionales ni intereses de naturaleza alguna, y con un período de gracia estipulado para el comienzo de la cancelación de lo adeudado tras finalizar el ASPO-; y garantizar el acceso libre y gratuito para los usuarios de servicios de telefonía móvil e internet a dominios web con fines educativos o que dirijan a plataformas educativas.
Por otra parte, el CD-17/20[21] -único PL aprobado por el pleno de los aquí analizados- modificó la Ley 27.506 de Régimen de Promoción de la Economía del Conocimiento, en aras de mejorar las condiciones y beneficios de dicha norma de manera estructural y con medidas contingentes. En tal sentido, se busca ampliar el universo de beneficiarios -con especial atención al acceso al régimen por parte de las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas-; brindar un carácter más federal a los beneficios otorgados -haciendo hincapié en residentes de zonas desfavorables y provincias con menor desarrollo relativo-; incorporar una mirada más inclusiva y con perspectiva de género; e incrementar los niveles de exportaciones y de mano de obra empleada en los sectores alcanzados. En lo coyuntural, se destacan los incentivos fiscales previstos hasta el año 2029 para aquellos emprendimientos dedicados a la adaptación y desarrollo de software, y otros servicios relacionados con las nuevas tecnologías.
Ahora bien, aunque metodológicamente el análisis fue planteado sobre los PL en materia TIC que tuvieron como 1er giro a la CSMCyLE, la investigación sobre la totalidad de los PL ingresados dio cuenta de que varios de los proyectos que tuvieron como cabecera a otras comisiones, detentan un impacto en el sector TIC que considero bien vale la pena señalar.
De los 18 PL con 2do y 3er giro a la Comisión, 4 presentan medidas contingentes, 13 de carácter estructural y 1 de ambos tipos.
Gráfico 9
Entre las primeras encontramos los expedientes S-1164/20 (Basualdo), S-824/20 (González), S-766/20 (Rodríguez Saá) y S-475/20 (Vega), que ofrecen respuestas coyunturales frente a la emergencia sanitaria y algunas de sus consecuentes derivaciones. La iniciativa del Senador Basualdo crea una línea telefónica para contención emocional mientras dure el ASPO, con el objetivo de “proteger la salud emocional de los ciudadanos que lo requieran”. La propuesta de la Senadora González crea un Plan de Contingencia para la Contención y Erradicación de las Violencias de Género, una línea telefónica gratuita y una red de refugios transitorios para atender situaciones de violencia de género contra mujeres, lesbianas, travestis, trans y personas no binarias, en el contexto de emergencia sanitaria y durante el ASPO. El proyecto del Senador Rodríguez Saá crea un Mapa Virtual Argentino de Vulnerabilidad al COVID-19 para mostrar en tiempo real y de forma georreferenciada el nivel de vulnerabilidad de la población en todo el territorio nacional; una propuesta similar a la de la Senadora Vega, que crea una “página web oficial de acceso público http://www.coronavirus.gob.ar, como medio de comunicación oficial para que toda la población tenga acceso a toda la información referente a la propagación y prevención del virus COVID-19”.
En cuanto a los expedientes que cuentan con medidas de carácter estructural, cabe resaltar que 6 de 13 remiten a iniciativas que apuntan a un uso de las TIC que permita garantizar el derecho a la salud, a partir de la implementación de sistemas de telemedicina, teleasistencia, historias clínicas digitales y recetas digitales. Se trata de los expedientes S-1468/20 (Rodas), S-1405/20 (López Valverde), S-1850/20 (Closs), S-627/20 (Fiad-Marino), S-587/20 (Rodas) y S-538/20 (Cobos), que fueron aprobados por el pleno.
Los restantes 7 proyectos abordan otras temáticas vinculadas al comercio, los derechos de usuarixs y consumidorxs, la protección de los datos personales y la asistencia a niñxs y adolescentxs víctimas de violencia, maltrato y abuso. A modo de ejemplo, los expedientes S-2279/20 (Rodríguez Saá) y S-1039/20 (Vega) apuntan a la promoción, a través de las TIC, de la agricultura familiar y las economías regionales, cooperativistas, mutualistas y artesanales, a partir de la creación de catálogos, plataformas y/o aplicaciones digitales que permitan el intercambio de bienes y servicios. Los expedientes S-1698/20 (Fiad), S-1663/20 (Mera) y S-1358/20 (Lopez Valverde) tienen como finalidad la defensa de usuarixs y consumidorxs, en el marco de las “relaciones de desequilibrio sistémico” (Mancuello, 2020) en las que se encuentran[22]. En el primer caso, se busca garantizar la gratuidad de los servicios de telegrama y carta documento para personas físicas y jurídicas (asociaciones de defensa de usuarixs y consumidorxs debidamente constituidas); en el segundo caso se propone la creación de una Defensoría del Usuario de Internet y Redes Sociales en el ámbito del Poder Legislativo, en aras de tutelar los derechos “a la intimidad e información pública y la protección integral de los derechos de niñas, niños y adolescentes, entre otros”; y, en el tercer caso, se busca regular la actividad de lxs “influencers” en redes sociales, en su calidad de “ejecutores de servicios de publicidad digital”.
Por último, siguiendo el tenor de los PL sobre telesalud arriba mencionados, el expediente S-730/20 (Elías de Pérez) incluye reglas tanto estructurales como contingentes de cara a la creación de un Sistema Único de Historia Clínica Digital.
V. Conclusiones
En reiteradas oportunidades durante los últimos años, la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) ha señalado la creciente necesidad de construir una Sociedad de la Información en la que la reducción de la brecha digital se erija como el desafío central, en aras de un futuro integrador y orientado al desarrollo, “donde todos puedan crear, consultar, utilizar y compartir la información y el conocimiento. Ello supone también el objetivo de eliminar las diferencias socio-económicas y evitar la aparición de nuevas formas de exclusión” (Porto, 2017).
Ahora bien, la pandemia de COVID-19 expuso y, a la vez, profundizó las brechas de acceso a derechos humanos fundamentales como la salud, la educación, el trabajo y la información, entre otros. En este contexto, quedó de manifiesto la función social que se reconoce en las TIC, a nivel individual y colectivo, como recurso estratégico para garantizar tales derechos.
Frente a ello, el Congreso de la Nación buscó dar distintos tipos de respuestas legislativas -en cumplimiento de lo encomendado por el artículo 75, inciso 19 CN[23], en función de promover el desarrollo humano mediante acciones afirmativas-, tanto contingentes como estructurales, para adaptarse a la nueva realidad y resolver la coyuntura de una manera adecuada, pero pensando, también, en reformas en el mediano y largo plazo sobre cuestiones de fondo, en aras de incluir a los sectores más excluidos o a las zonas geográficamente más alejadas de los grandes centros urbanos.
Dichas reformas de carácter estructural parten de la premisa fundamental de que sin conectividad no hay manera de garantizar esos derechos a través de sistemas como la telemedicina, la telesalud, la educación a distancia y el teletrabajo, etc. Por tal motivo, las iniciativas que procuran garantizar la conectividad y declarar internet y la telefonía móvil como derecho humano fundamental y un servicio público esencial son una oportunidad para discutir la acción pública en la materia -siempre y cuando no se caiga en el regulacionismo de buscar soluciones a problemas actuales o futuros con herramientas exclusivas del pasado-. En tal sentido, como señala Maule (2020), es crucial identificar que “hoy el desafío es comprender el proceso histórico que enmarcó las políticas sectoriales para analizar el escenario actual y no recurrir al intervencionismo normativo”.
La pandemia, que expuso la necesidad de conectividad como factor de desarrollo productivo y generó la aceleración del uso de herramientas digitales para actuar ante la emergencia, nos insta a identificar las oportunidades regulatorias y, en palabras de Maule (2020) a “desarrollar un pensamiento crítico e innovador que, con las bases del pasado, se anime a incidir de manera creativa en la regulación del mañana, redefiniendo los objetivos a mediano y largo plazo para reorientar eficazmente la acción pública”.
Bibliografía
- Aguiar, H. (2007) “Introducción”, en El futuro no espera. Políticas para desarrollar la Sociedad del Conocimiento. Ed. La Crujía, Buenos Aires.
- Becerra, M. (2003) Sociedad de la Información: proyecto, convergencia, divergencia. Grupo Editorial Norma, Buenos Aires.
- Castells, M. (2007) Internet, libertad y sociedad: una perspectiva analítica.Cataluña, 2001. En Unidad 1. Legislación Comparada. Buenos Aires, Facultad de Ciencias Sociales – UBA.
- Comisión de Sistemas, Medios de Comunicación y Libertad de Expresión (2018) Informe de Gestión 2003 – 2018. Disponible en: https://www.senado.gob.ar/prensa/18244/noticias
- Gentile, J. (2009) “Organización y funcionamiento parlamentario” en Reflexiones al mundo. Disponible en: https://jorgegentile.com/2009/09/29/ organizacion-y-funcionamiento-parlamentario/
- Menem, E. (2012) Derecho Procesal Parlamentario. Ed. La Ley, Buenos Aires.
- Porto, R. (2017) “Introducción” en Derecho Social a la Convergencia. La construcción de la Sociedad de la Información. Ed. ElDial.com, Buenos Aires.
- Rovner, R. (2008) “Las comisiones parlamentarias. Un repaso sobre su funcionamiento” en GENTILE, Jorge H. (comp.) El Poder Legislativo. Aportes para el conocimiento del Congreso de la Nación Argentina. Fundación Konrad Adenauer, Uruguay. Disponible en: https://www.kas.de/c/document_library/get_file?uuid=21f18250-d37f-bbdb-fe21-b8a497d3bb29&groupId=252038
Referencias complementarias
- Bekerman, F. (2020) “Panorama económico general” y “Nociones de Mercado” en Estructura económica. Curso de posgrado: Oportunidades y Desafíos para Profesionales TIC, octubre-noviembre 2020, Universidad Nacional de Avellaneda, Buenos Aires.
- Mancuello, M. (2020) “Usuarios de servicios TIC” en Convergencia regulatoria. Curso de posgrado: Oportunidades y Desafíos para Profesionales TIC, octubre-noviembre 2020, Universidad Nacional de Avellaneda, Buenos Aires.
- Maule, M. (2020) “DNU 690/20” y “Medidas en la emergencia” en Convergencia regulatoria. Curso de posgrado: Oportunidades y Desafíos para Profesionales TIC, octubre-noviembre 2020, Universidad Nacional de Avellaneda, Buenos Aires.
- Maule, M. (2020) “Políticas públicas para la universalización TIC” en Políticas públicas TIC. Curso de posgrado: Oportunidades y Desafíos para Profesionales TIC, octubre-noviembre 2020, Universidad Nacional de Avellaneda, Buenos Aires.
*Este ensayo fue presentado como Trabajo Final Integrador en el curso de posgrado Oportunidades y Desafíos para profesionales TIC, dictado en el marco de la Maestría en Gestión de Servicios TIC, 2020.
**Prof. Cs. Comunicación Social (FSOC-UBA). Docente e investigadora (UBA). Asesora de la Comisión de Sistemas, Medios de Comunicación y Libertad de Expresión del Senado de la Nación y miembro del equipo de profesionales del módulo de Políticas TIC en el Observatorio de Políticas Públicas de UNDAV.
[1] La actividad desarrollada por el Congreso de la Nación se basa, fundamentalmente, en la labor que realizan sus diferentes comisiones. Las mismas son grupos de trabajo con una competencia específica -establecida por el Reglamento de cada Cámara- y constituidas por legisladorxs con intereses o conocimientos afines, y cuya integración debería reflejar lo más aproximadamente posible la conformación política del cuerpo (motivo por el cual se las suele considerar como “mini Cámaras”). Pueden ser unicamerales o bicamerales en caso de estar constituidas por legisladorxs de una sola Cámara o de ambas, respectivamente. En ellas recae la tarea habitual de analizar proyectos de ley, recabar informaciones, realizar estudios y concretar operaciones de control. De acuerdo con Ricardo Rovner, “tales grupos de trabajo se forman con el objeto de realizar los primeros estudios, las primeras negociaciones, las tentativas iniciales en la búsqueda del consenso necesario para arribar a una decisión común. Es decir que no se limitan a analizar los aspectos técnicos de los asuntos a su cargo, sino contemporáneamente a ellos, se ocupan de los costados políticos de la cuestión” (Rovner, 2008, p. 198).
[2] Cabe señalar al respecto que al día del dictado del mentado instructivo eran muchas las comisiones sin integrar y constituir -es el caso de la que resulta objeto del presente trabajo-, justamente a raíz de las complicaciones originadas por la pandemia, pero no por ello las mismas dejaban de recibir proyectos de su competencia.
[3] Vale aclarar aquí que el ingreso de proyectos estuvo interrumpido desde la declaración del ASPO y hasta que se habilitó la presentación digital de expedientes.
[4] Comisión de carácter unicameral y permanente (creada para actuar sin un plazo determinado, a diferencia de lo que sucede con las comisiones especiales).
[5] Cabe aclarar que no se propone un análisis de “los” proyectos en su totalidad, dado que dicho trabajo excede la finalidad y extensión del presente escrito.
[6] Aunque excede la extensión del presente trabajo, sería interesante poder profundizar el análisis aquí desarrollado y evaluar, también, el rol del Estado que los PL en materia TIC plantean -planificador o habilitador de oportunidades de negocios-; reflexionar sobre si las iniciativas proponen o no una articulación público-privada que busque superar la lógica amigo-enemigo; e identificar si se trata de medidas negociables o sin negociación.
[7] A diferencia de lo que ocurre en Diputados, donde el Reglamento sólo prevé proyectos de ley, resolución y declaración.
[8] Si bien en la mayoría de los casos se dirigen al PEN, no existen impedimentos para que este tipo de solicitudes se direccionen hacia otros poderes u organismos del Estado, siempre y cuando su contenido u objeto tenga relación con las funciones y facultades del Poder Legislativo.
[9] En lo que hace al ejercicio de control, podemos definir a los pedidos de informes como a las proposiciones o mociones escritas que tienen por objeto ejercer la facultad prevista en el artículo 71 CN: “cada una de las Cámaras puede hacer venir a su sala a los ministros del Poder Ejecutivo para recibir las explicaciones e informes que estime convenientes”. En este caso, y por derivación de ese principio constitucional conocido como interpelación, las explicaciones e informes se requieren por escrito y no en forma presencial en el Recinto o sala de comisiones, con el objeto de que el PEN comunique el estado o situación de un determinado tema de interés de la Cámara de que se trate, debiéndose detallar en el escrito -si fuera el caso- los puntos sobre los que debe informar.
[10] Cuando un proyecto de este tipo “se refiera a logros de técnicos, investigadores o científicos argentinos, debe contener una minuta de la investigación, estudio, invención o descubrimiento producido por el evento”.
[11] Cabe destacar que esta definición es mucho más concisa que la del RHCDN, ya que varios de los supuestos que se mencionan en la definición dada por Diputados, el RHSN los contempla en los proyectos de comunicación y de decreto.
[12] Fue aprobado por Resolución 1388/02 del 18 de diciembre de 2002 y entró en vigor el 3 de marzo de 2003.
[13] Esta información puede visualizarse en los registros de proyectos de la CSMCyLE en el sitio oficial del Senado de la Nación: https://www.senado.gob.ar/parlamentario/comisiones/info/68 .
[14] Cabe señalar al respecto que, mediante la Resolución aprobada el 13 de junio de 1991, el Senado estableció que todo proyecto de decreto, de resolución, de comunicación o de declaración, sometido a la consideración de la Cámara, que no obtenga sanción durante el año parlamentario en que se dio cuenta al mismo, o en el siguiente, se tendrá por caducado.
[15] Conforme al artículo 137 RHSN, este procedimiento sólo puede tener lugar con la anuencia de la Cámara.
[16] Vale resaltar que, muchas veces, un mismo proyecto puede ser clasificado en más de una categoría en función de que aborde diferentes temáticas en el mismo cuerpo normativo, por lo que la clasificación responde al objeto principal de regulación de cada iniciativa parlamentaria.
[17] Cabe señalar aquí que, en función de su objeto y contenido, 2 de los PL (1 de los cuales fue retirado) deberían haber sido presentados como PC -en tanto proponen crear Programas Nacionales y la Técnica Legislativa indica que lo que corresponde en estos casos es que dichas iniciativas sean tramitadas bajo la forma de PC- y 1 como PD -ya que busca adherir al día de la publicidad y ese sería el formato correcto para hacerlo-. Por tales motivos, dichos expedientes recaen en la categoría “otros” y no serán sujeto de análisis en el presente trabajo.
[18] Esto puede constatarse en las publicaciones anuales de Labor Parlamentaria de la CSMCyLE, así como también en una publicación más reciente que recopila 16 años de trabajo de la Comisión (2003-2018) y donde justamente se compara año a año cómo cambia la cantidad de proyectos presentados, evidenciándose un importante crecimiento en la cantidad de proyectos TIC por sobre los de otras categorías en los últimos años parlamentarios.
[19] Es el caso de los expediente S-1072/20 de la Senadora Sapag, S-955/20 del Senador Rodas y S-685/20 de la Senadora García Larraburu, que sustentan argumentativamente sus iniciativas en función de la pandemia, pero proponen reformas estructurales de índole permanente (la primera, vinculada a garantizar la conectividad gratuita a los establecimientos de educación estatales; el segundo a reconocer “el carácter de servicio público esencial y estratégico de las TIC en competencia al uso y acceso a las redes de telecomunicaciones, para y entre licenciatarios de Servicios de TIC”; y, la tercera, a que las empresas de telefonía móvil garanticen el acceso gratuito a los sitios educativos y de gobierno de extensión .edu, .edu.ar, .gob y .gob.ar).
[20] El DNU fue firmado el 21 de agosto de 2020 y publicado al día siguiente en el Boletín Oficial, mientras que el PL de Rodas fue presentado el 19 de mayo de 2020.
[21] Curiosamente girado en 1er orden a la CSMCyLE, dado que el contenido de la iniciativa es, principalmente, de competencia tributaria y fiscal, y la Comisión cabecera no tuvo participación en el debate cuando la Cámara discutió la ley 2019. Por tal motivo, esperaba un paso obligado por la Comisión de Economía Nacional e Inversión, que había trabajado el tema inicialmente, pero ello no pasó. No obstante, el segundo giro mantuvo, como sucedió en 2019, a la Comisión de Presupuesto y Hacienda, clave para resolver sobre cuestiones impositivas y tributarias.
[22] En términos de Maule (2020), lxs usuarixs o consumidorxs son “personas físicas (humanas) o jurídicas, que adquieren o utilizan servicios para su uso privado (consumidores finales) y no vendex a terceros. Son sujetos identificados como vulnerables, que tienen derecho a un trato digno, equitativo y no discriminatorio, así como derecho a la información y publicidad y a recibir el servicio en condiciones de igualdad, continuidad, regularidad y calidad. Tienen un status jurídico protegido”.
[23] Particularmente en cuanto a “proveer lo conducente al desarrollo humano, al progreso económico con justicia social, a la productividad de la economía nacional, a la generación de empleo, a la formación profesional de los trabajadores, (…) a la investigación y al desarrollo científico y tecnológico, su difusión y aprovechamiento. Proveer al crecimiento armónico de la Nación (…) promover políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones. Para estas iniciativas, el Senado será Cámara de origen. (…) la igualdad de oportunidades y posibilidades sin discriminación alguna; y que garanticen los principios de gratuidad y equidad de la educación pública estatal…” (el subrayado me pertenece).
